北京暴雨致79人死亡(通裕重工股票)北京暴雨致79人死亡原因

本文目录一览：

• 1、北京暴雨致79人死亡

• 2、通裕重工股票

• 3、北京暴雨致79人死亡 问责

• 4、北京暴雨致79人死亡原因

3.3

知识分子

The Intellectual

河南郑州“7·20”特大暴雨是天灾，但也有人祸，应急管理的下一步该怎么走？| 图源：pexels.com

导 读

回顾河南特大暴雨，反映出应急管理体制中存在部门间协作滞后、精细化决策缺失等问题。如何打破信息和数据的部门专业壁垒，因地制宜地提供解决方案，将是未来应急管理的重大课题。

相关阅读

河南特大暴雨亲历者：我是研究气候的，都没有想到……

郑州 “720” 特大暴雨：气象预警和城市应急如何响应？

撰文 | 王一苇

责编 | 冯灏

● 　● 　●

2022年1月，国务院灾害调查组发布《河南郑州 “7·20” 特大暴雨灾害调查报告》。[1]

报告称，河南郑州 “7·20” 特大暴雨强度和范围突破历史记录，远超出城乡防洪排涝能力，全市城乡大面积受淹，城镇街道洼地积涝严重、河流水库洪水短时猛涨、山丘区溪流沟道大量壅水，形成特别重大自然灾害。

调查认定，这总体是天灾，但也有人祸，特别是在地铁、隧道发生了本不应该发生的伤亡事件。报告指出，郑州市委市政府在气象部门已经作出预警的情况下，防范部署不足、应急响应 “严重滞后”，且应对措施不力、统一指挥缺失、缺乏有效组织动员，并存在多级瞒报死亡人数情况。报告认为，除了部分领导人缺乏责任意识、地方政府未有效领导之外，这次灾害还反映出城市应急管理体制改革部署不到位、城市发展理念偏差、预警和联动体制不健全、干部群众防灾避险自救知识不足等问题。

河南郑州 “7·20” 特大暴雨组图

此次问责之后，应急管理的下一步该怎么走？针对这一问题，《知识分子》专访复旦大学社会发展与公共政策学院教授滕五晓。

滕五晓长期致力于灾害应对和应急管理制度研究，他认为，河南特大暴雨反映出应急管理体制发展中存在部门间协作滞后、精细化决策缺失等问题。未来，打破信息和数据的部门专业壁垒，在应对城市风险之外构筑坚固乡村，将是应急管理的重大课题。

以下为《知识分子》对滕五晓的访谈记录，文字有精简。

1

基于同一个画面

知识分子：这次的报告指出了郑州及河南在灾害应急方面的多个薄弱环节，你如何看待这些暴露出的问题？

滕五晓：目前防灾各环节全链条暴露出的漏洞，大体上可以分为两类。

一类涉及到预防。

郑州这样级别的暴雨放到任何一个城市都是灾难性的。工程性的措施建设到什么程度，是（防）千年一遇还是百年一遇，总是有限度的；而在管理上，我们要做好应急预案，比如上海要来台风了（可能会带来暴雨），就要先把内河的水抽出去，降低水位，一旦降水就可以快速往河道里排水。

这个过程是多部门联动的，气象部门根据气象云团预测雨量，水利部门根据预测采取措施。但预警不可能那么准确，如果排水排早了，可能会影响城市运行，这是一个精细化决策的过程。（各个部门）要做好准备，根据预报的变化采取不同措施，不能一成不变。

城市洪水的预防，不仅要看城市的边界，要放大到汇水面积（作者注：catchment area，指汇集雨水的受雨面积，雨水从此处流向河湖海）的范围来考虑排水能力。

郑州降雨一天下来几百毫米，（但）为什么地铁里会有差不多一人高的水？这就要考虑到汇水面积（作者注：地铁车站周边的汇水面积越大，市政排水管网密度越小，越容易引起地铁系统的暴雨内涝灾害）。如果设置排水设施时，只考虑一个地方下50毫米的水（作者注：中国气象部门规定，日降水量大于50mm称为暴雨，100～200mm称为大暴雨，大于200mm称为特大暴雨）怎么排掉，是有问题的。

第二个是灾害预警。

一些容易受灾、容易被破坏的地方应该采取什么样的措施？城市里的每个地块是什么样的情况，需要更加精细化的分析。

郑州气象部门预警后，其他部门没有很好的衔接预案，比如交通部门怎么管理路面交通，地铁积水如何处理，需要详细的预案。此外，相关部门应提示民众，第一时间发布信息，除了电视和网站，现在每个人都有手机，可以推送预警。当然，预警只是一个提示，没有强制性，民众自身也要有判断。

知识分子：从行政管理和各部门配合的角度看，我国城市洪水的监测和协作机制是如何运行的？

滕五晓：行政管理以区域为主，但是区域性洪水的话，光是监测市内的水文是不够的。国家层面是水利部，按照流域对大江大河的水利工程和水位的监测预警，包括防洪、引水灌溉、农田水利建设等。如在黄河流域有“水利部黄河水利委员会”，对黄河流域进行监测和管理；长江流域也是一样，虽然分湖北、江苏等不同区段，但信息是同步的，会研判洪峰的程度，通过水利部门与其他区域共享。地方的水利部门主管城市地表水、河道、雨水和供水管理等，例如在上海是水务局。

在2018年之前，国务院有应急办，是国务院办公厅下面的一个机构，工作以协调为主。发生灾害后，第一做信息汇总，第二协商，再一个是调度。如果有暴雨洪水，政府部门常常会成立一个工作小组来领导，这其实是一个突发机制。2018年，国务院应急管理部成立，标志着我国的应急管理步入常态化。

应急部门实行常态的应急管理，平时做风险普查和评估，比如调查老旧房屋的脆弱性，再整合数据去做预防，提出城市防暴雨的标准，指出现有的薄弱环节。

另外，应急部门只负责给专业部门提供建议，负责执行的是专业部门。比如，水旱灾害就是应急管理的一个方面。在国家层面，水利部门的副部长也是应急管理部的副部长。应急管理是综合管理，应急委由各个专业部门组成，负责常态化的监测。比如对河道、闸口、海洋的监测，水利局和海洋局都会参与；雨量则需要气象局来监测；水灾属于自然灾害，自然灾害防治需要地质部门、地震局等机构；而如果爆发动物疫情，则需要卫生部门的参与。

应急部门有会商机制，沿海一些城市每年会有若干次汛期，汛前，政府会组织各个专业部门对趋势和风险做出预测。

知识分子：这样看起来各部门各司其职、各履其责，那么，薄弱环节出现在哪里？

滕五晓：多部门协同。比如，气象部门发了预警，其他部门是否意识到它们的责任，是不是采取了相应的措施（编者注：此次河南暴雨调查报告显示，应急行动与预报信息发布明显脱节。例如《郑州市防汛应急预案》明确启动Ⅰ级响应的7个条件之一为“常庄水库发生重大险情”，常庄水库20日10:30开始出现“管涌”险情，但郑州市未按规定启动Ⅰ级应急响应。而直到20日16:01气象部门发布第5次红色预警，郑州市才于16:30启动I级应急响应，但也没有按预案要求宣布进入紧急防汛期。实际上此时灾难已经发生，山丘区 4 个市死亡失踪的251人中，90%以上死亡失踪时间集中在Ⅰ级应急响应启动前的13时至15时）。在应急管理中，这叫做基于同一个画面的应对，大家看到的东西是一样的，但要各自去做（自己的工作）才有效果，这一点很重要。

2

*的壁垒还是专业性问题

知识分子：城市的应急管理预案应当如何做？

滕五晓：要区分不同灾害。比如针对地震，城市的脆弱区域是抗震性较差的房屋，和电力、水利等基础设施。而针对台风，行道树会倒伏、玻璃幕墙会碎裂、招牌会掉下来、低洼处会积水。这些都需要评估。

应急管理部门会对最重要的区域进行风险评估。现在，国家层面在做的一件事是风险普查，历史上发生过哪些灾害、遭受过哪些破坏，一是风险有哪些，二是脆弱性，全部查一遍（作者注：国务院2022年发布的《“十四五”国家应急体系规划》要求，开展台风、暴雨、暴雪等气象灾害和风暴潮、海啸等海洋灾害风险调查，编制不同尺度的危险性分布和风险评估分布图 [2]）。每个区域的重点也不一样，预案一层层下来，从城市到区再到街道。

除了设施的脆弱性，还有人口的脆弱性。老年人口自己无法逃跑，（民政部门）要把这些名单一一对应，一旦遇到灾害才能马上救助，这是一个不断精细化的过程。

对于特大城市而言，系统的复杂性和关联性很高，任何一个环节出现问题，（系统风险）整体上会放大，带来的困难更大。

风险评估后，要做模拟分析，比如上海发生多大的台风，根据历史情况的模拟可能是什么路径，再叠加现在的城市情况分析，会影响到什么程度，要采取什么措施。做出风险地图，民众一看就知道哪个地方危险，哪个地方安全，可以判断要采取什么措施。

这是一个多学科、多部门合作的过程，由政府部门主导，专家参与，应急管理部门牵头，各个部门提供数据，采用会商机制。

知识分子：政府机构改革上，有哪些需要调整的部分？

滕五晓：非典之后，国家在应急管理协调上有了很大变化和进步，特别是应急管理部组建后，综合管理能力和协调能力进一步提升。当然，部门之间的壁垒仍然是客观存在的。有些部门觉得（灾害）跟他们关系不大，但是他们可能没想到实际上对他们有影响。打破这种壁垒，就需要前期在认识上有所提升，这是未来要进一步强化的。

第二个方面，部门之间的信息和数据如何整合，*的壁垒还是专业性问题。比如应急管理部门统筹水务部门和气象部门的资料，不是拿过来就能用，要强调数据整合。（应急管理部门）要知道气象监测的点在哪里，监测了哪些东西。有了气象数据，还要有房屋数据、交通数据等，怎么用，怎么评价，这是未来的重大课题。

知识分子：海绵城市的建设属于应急管理范畴吗？

滕五晓：海绵城市的建设不属于应急管理，而是属于城市规划。海绵城市不是预防特大暴雨的，而是发挥综合利用雨水的功能。它的几大功能环节是渗水、蓄水、治水。城市管网排水规划在小雨、中雨的过程中能发挥快速排水的作用，而海绵城市通过渗水材料路面、空中花园等形式，更好地净化和利用雨水。常规的城市排涝是快排模式，除了少量的蒸发和下渗外，80%的雨水直接排放，海绵城市排掉的可能就是40%，另外40%可以利用起来。

但这只是在一定雨量的情况下。雨量饱和后，海绵城市也发挥不了作用。想象一块海绵吸满水以后，你再往里面浇水，它还能吸得住吸不住？它全部要流走，发挥不了作用。

遇到大暴雨，城市管网的小管要往大管里面排，大管要往特大管里排，然后再往江河排，这样的一个过程会利用到海绵城市的排水管网，以及自然状况的河道、湖泊。对城市来说，要有更多的排水装置往外河外海快速排水，要用组合性的体系做好城市的防洪排涝。

3

农村更脆弱，洪涝管理要因地制宜

知识分子：城市化建设中如何预防洪灾？

滕五晓：每年，世界经济论坛都会评估全球风险。2021年的《全球风险报告》，极端天气事件（extreme weather）在发生可能性上*，在影响程度上排在第八位 [3]。这与民众感知到的一致，是客观事实。

互联网高度发展后，任何一个地方发生问题我们都能看到，大家的感受又会比事实更强烈一些。2007年7月18日，山东济南发生过特大暴雨，短时降雨一两百毫米，造成55.92万人受灾，40人死亡 [4]。2012年，北京也有一场60年一遇的暴雨，导致79人死亡 [5]。

城市扩建，必然伴随着对自然的改造。过去有河道，有自然的渗透，即使积水也不会形成灾害，但城市化后，空间越来越复杂，地铁等地下空间导致大量雨水聚集。城市型洪水不仅仅是积水，在一个区域内，由于水库开闸放水、溃堤等，一旦形成快速的水流，它的威力就比积水更为严重。城市有高密度的人口和设施，容易受到破坏。

城市化是人类社会为了发展对自然的不断改造利用，但同时也可能受到改造的反面影响。如何在城市改造中融合城市与自然，以获得可持续的发展，是城市建设中必须解决的问题。比如日本东京，除了一些组合措施外，专门建了一条埋得非常深的地下蓄水排水工程，可以在洪灾来之前将大量主河道的水先引到里面去，再排入外河。上海也在规划建设这样一条深隧。

城市建设与水争地，但我们不能把一些重要的功能性东西挤压掉。比如河流主干道除了航运，另一个作用就是排水。如果河底淤积，排水量小，就要通过河流改造解决。郑州这次也是个很大的教训，城市建设过程当中有盲目扩张或者不合理的地方，即使是小的排水管堵塞，水也排不掉。

高度城市化后，附加值越来越高，无疑要提升防护能力。我们把城市理解为一个生命体，婴幼儿时期的呼吸系统排泄系统很小，当你变成青年了，婴幼儿的呼吸系统排泄系统肯定满足不了（需求），必须同步改造，所以城市在发展过程当中，它的排水设施等各种防灾设施需要同步的建设，但是建设到什么程度肯定是有成本限制的，另外也看这个城市会有什么样的灾害，在这个基础上预防。

像河南这样有气象观测记录以来范围最广、强度最强的特大暴雨，当然是罕见的，但未来还会不会发生，那不知道。但是我们的城市建设还是要基于现有的标准来提升，然后发挥综合作用。基础设施防100年一遇，我要投入多少，经济上能否承受，对城市发展是否有必要，等等，都要综合考虑。

知识分子：在国内，相对于城市，农村的洪涝管理处于什么水平？

滕五晓：农村的脆弱与城市不同。我们有个说法叫城市高风险，农村无设防。城市有防汛墙等防汛设施，而村庄一般是自然状态，基础设施薄弱。第二个农村的经济也比较脆弱，人口素质、管理能力、应对能力相对都比较弱。

因此，改造农村和改造城市的思路也是不一样的。做风险普查时，要因地制宜，江河旁的村庄容易发生洪涝，山下的村庄容易遭遇泥石流，如何防护要有针对性。另外要提升管理和预警能力。我去过四川庐山发生过地震的村子，村委会建立了一些监测点，有喇叭等各种设施，如果地层位移超过一定程度，会自动报警，民众就知道去哪里疏散了。

农村面临的问题，第一是劳动力缺少。劳动力都外出务工了，水利工程等容易失修。另外，留守的都是儿童、老年人，民众的应对能力不强。这是必须要解决的问题。

城市化建设中，农村会逐渐消失，这是一个过程。但涉及的另一个问题是，从选址规划和建设标准角度，新的城镇建设如何远离风险。快速城市化带来的问题就是，乡镇政府由于财力不足或意识不够，建设标准低，形成小城市后，基础设施承载不了未来的需求。

城市建设要超前。在基础设施方面，要提前谋划、提高标准，不能光让农民上楼，但城市的排水设施、救援设备标准不高，不能等到城市形成规模后再来改造它。

参考文献：

[1]https://www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/202201/P020220121639049697767.pdf

[2]https://cn.weforum.org/press/2021/01/the-world-needs-to-wake-up-to-long-term-risks-d8cc9c12ec

[3]http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-02/14/content_5673424.htm

[4]http://zjrb.zjol.com.cn/html/2007-07/23/content_252784.htm

[5]http://news.163.com/special/7yuebeijingbaoyu/

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北京暴雨致79人死亡 问责

3.3

知识分子

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河南郑州“7·20”特大暴雨是天灾，但也有人祸，应急管理的下一步该怎么走？| 图源：pexels.com

导 读

回顾河南特大暴雨，反映出应急管理体制中存在部门间协作滞后、精细化决策缺失等问题。如何打破信息和数据的部门专业壁垒，因地制宜地提供解决方案，将是未来应急管理的重大课题。

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河南特大暴雨亲历者：我是研究气候的，都没有想到……

郑州 “720” 特大暴雨：气象预警和城市应急如何响应？

撰文 | 王一苇

责编 | 冯灏

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2022年1月，国务院灾害调查组发布《河南郑州 “7·20” 特大暴雨灾害调查报告》。[1]

报告称，河南郑州 “7·20” 特大暴雨强度和范围突破历史记录，远超出城乡防洪排涝能力，全市城乡大面积受淹，城镇街道洼地积涝严重、河流水库洪水短时猛涨、山丘区溪流沟道大量壅水，形成特别重大自然灾害。

调查认定，这总体是天灾，但也有人祸，特别是在地铁、隧道发生了本不应该发生的伤亡事件。报告指出，郑州市委市政府在气象部门已经作出预警的情况下，防范部署不足、应急响应 “严重滞后”，且应对措施不力、统一指挥缺失、缺乏有效组织动员，并存在多级瞒报死亡人数情况。报告认为，除了部分领导人缺乏责任意识、地方政府未有效领导之外，这次灾害还反映出城市应急管理体制改革部署不到位、城市发展理念偏差、预警和联动体制不健全、干部群众防灾避险自救知识不足等问题。

河南郑州 “7·20” 特大暴雨组图

此次问责之后，应急管理的下一步该怎么走？针对这一问题，《知识分子》专访复旦大学社会发展与公共政策学院教授滕五晓。

滕五晓长期致力于灾害应对和应急管理制度研究，他认为，河南特大暴雨反映出应急管理体制发展中存在部门间协作滞后、精细化决策缺失等问题。未来，打破信息和数据的部门专业壁垒，在应对城市风险之外构筑坚固乡村，将是应急管理的重大课题。

以下为《知识分子》对滕五晓的访谈记录，文字有精简。

1

基于同一个画面

知识分子：这次的报告指出了郑州及河南在灾害应急方面的多个薄弱环节，你如何看待这些暴露出的问题？

滕五晓：目前防灾各环节全链条暴露出的漏洞，大体上可以分为两类。

一类涉及到预防。

郑州这样级别的暴雨放到任何一个城市都是灾难性的。工程性的措施建设到什么程度，是（防）千年一遇还是百年一遇，总是有限度的；而在管理上，我们要做好应急预案，比如上海要来台风了（可能会带来暴雨），就要先把内河的水抽出去，降低水位，一旦降水就可以快速往河道里排水。

这个过程是多部门联动的，气象部门根据气象云团预测雨量，水利部门根据预测采取措施。但预警不可能那么准确，如果排水排早了，可能会影响城市运行，这是一个精细化决策的过程。（各个部门）要做好准备，根据预报的变化采取不同措施，不能一成不变。

城市洪水的预防，不仅要看城市的边界，要放大到汇水面积（作者注：catchment area，指汇集雨水的受雨面积，雨水从此处流向河湖海）的范围来考虑排水能力。

郑州降雨一天下来几百毫米，（但）为什么地铁里会有差不多一人高的水？这就要考虑到汇水面积（作者注：地铁车站周边的汇水面积越大，市政排水管网密度越小，越容易引起地铁系统的暴雨内涝灾害）。如果设置排水设施时，只考虑一个地方下50毫米的水（作者注：中国气象部门规定，日降水量大于50mm称为暴雨，100～200mm称为大暴雨，大于200mm称为特大暴雨）怎么排掉，是有问题的。

第二个是灾害预警。

一些容易受灾、容易被破坏的地方应该采取什么样的措施？城市里的每个地块是什么样的情况，需要更加精细化的分析。

郑州气象部门预警后，其他部门没有很好的衔接预案，比如交通部门怎么管理路面交通，地铁积水如何处理，需要详细的预案。此外，相关部门应提示民众，第一时间发布信息，除了电视和网站，现在每个人都有手机，可以推送预警。当然，预警只是一个提示，没有强制性，民众自身也要有判断。

知识分子：从行政管理和各部门配合的角度看，我国城市洪水的监测和协作机制是如何运行的？

滕五晓：行政管理以区域为主，但是区域性洪水的话，光是监测市内的水文是不够的。国家层面是水利部，按照流域对大江大河的水利工程和水位的监测预警，包括防洪、引水灌溉、农田水利建设等。如在黄河流域有“水利部黄河水利委员会”，对黄河流域进行监测和管理；长江流域也是一样，虽然分湖北、江苏等不同区段，但信息是同步的，会研判洪峰的程度，通过水利部门与其他区域共享。地方的水利部门主管城市地表水、河道、雨水和供水管理等，例如在上海是水务局。

在2018年之前，国务院有应急办，是国务院办公厅下面的一个机构，工作以协调为主。发生灾害后，第一做信息汇总，第二协商，再一个是调度。如果有暴雨洪水，政府部门常常会成立一个工作小组来领导，这其实是一个突发机制。2018年，国务院应急管理部成立，标志着我国的应急管理步入常态化。

应急部门实行常态的应急管理，平时做风险普查和评估，比如调查老旧房屋的脆弱性，再整合数据去做预防，提出城市防暴雨的标准，指出现有的薄弱环节。

另外，应急部门只负责给专业部门提供建议，负责执行的是专业部门。比如，水旱灾害就是应急管理的一个方面。在国家层面，水利部门的副部长也是应急管理部的副部长。应急管理是综合管理，应急委由各个专业部门组成，负责常态化的监测。比如对河道、闸口、海洋的监测，水利局和海洋局都会参与；雨量则需要气象局来监测；水灾属于自然灾害，自然灾害防治需要地质部门、地震局等机构；而如果爆发动物疫情，则需要卫生部门的参与。

应急部门有会商机制，沿海一些城市每年会有若干次汛期，汛前，政府会组织各个专业部门对趋势和风险做出预测。

知识分子：这样看起来各部门各司其职、各履其责，那么，薄弱环节出现在哪里？

滕五晓：多部门协同。比如，气象部门发了预警，其他部门是否意识到它们的责任，是不是采取了相应的措施（编者注：此次河南暴雨调查报告显示，应急行动与预报信息发布明显脱节。例如《郑州市防汛应急预案》明确启动Ⅰ级响应的7个条件之一为“常庄水库发生重大险情”，常庄水库20日10:30开始出现“管涌”险情，但郑州市未按规定启动Ⅰ级应急响应。而直到20日16:01气象部门发布第5次红色预警，郑州市才于16:30启动I级应急响应，但也没有按预案要求宣布进入紧急防汛期。实际上此时灾难已经发生，山丘区 4 个市死亡失踪的251人中，90%以上死亡失踪时间集中在Ⅰ级应急响应启动前的13时至15时）。在应急管理中，这叫做基于同一个画面的应对，大家看到的东西是一样的，但要各自去做（自己的工作）才有效果，这一点很重要。

2

*的壁垒还是专业性问题

知识分子：城市的应急管理预案应当如何做？

滕五晓：要区分不同灾害。比如针对地震，城市的脆弱区域是抗震性较差的房屋，和电力、水利等基础设施。而针对台风，行道树会倒伏、玻璃幕墙会碎裂、招牌会掉下来、低洼处会积水。这些都需要评估。

应急管理部门会对最重要的区域进行风险评估。现在，国家层面在做的一件事是风险普查，历史上发生过哪些灾害、遭受过哪些破坏，一是风险有哪些，二是脆弱性，全部查一遍（作者注：国务院2022年发布的《“十四五”国家应急体系规划》要求，开展台风、暴雨、暴雪等气象灾害和风暴潮、海啸等海洋灾害风险调查，编制不同尺度的危险性分布和风险评估分布图 [2]）。每个区域的重点也不一样，预案一层层下来，从城市到区再到街道。

除了设施的脆弱性，还有人口的脆弱性。老年人口自己无法逃跑，（民政部门）要把这些名单一一对应，一旦遇到灾害才能马上救助，这是一个不断精细化的过程。

对于特大城市而言，系统的复杂性和关联性很高，任何一个环节出现问题，（系统风险）整体上会放大，带来的困难更大。

风险评估后，要做模拟分析，比如上海发生多大的台风，根据历史情况的模拟可能是什么路径，再叠加现在的城市情况分析，会影响到什么程度，要采取什么措施。做出风险地图，民众一看就知道哪个地方危险，哪个地方安全，可以判断要采取什么措施。

这是一个多学科、多部门合作的过程，由政府部门主导，专家参与，应急管理部门牵头，各个部门提供数据，采用会商机制。

知识分子：政府机构改革上，有哪些需要调整的部分？

滕五晓：非典之后，国家在应急管理协调上有了很大变化和进步，特别是应急管理部组建后，综合管理能力和协调能力进一步提升。当然，部门之间的壁垒仍然是客观存在的。有些部门觉得（灾害）跟他们关系不大，但是他们可能没想到实际上对他们有影响。打破这种壁垒，就需要前期在认识上有所提升，这是未来要进一步强化的。

第二个方面，部门之间的信息和数据如何整合，*的壁垒还是专业性问题。比如应急管理部门统筹水务部门和气象部门的资料，不是拿过来就能用，要强调数据整合。（应急管理部门）要知道气象监测的点在哪里，监测了哪些东西。有了气象数据，还要有房屋数据、交通数据等，怎么用，怎么评价，这是未来的重大课题。

知识分子：海绵城市的建设属于应急管理范畴吗？

滕五晓：海绵城市的建设不属于应急管理，而是属于城市规划。海绵城市不是预防特大暴雨的，而是发挥综合利用雨水的功能。它的几大功能环节是渗水、蓄水、治水。城市管网排水规划在小雨、中雨的过程中能发挥快速排水的作用，而海绵城市通过渗水材料路面、空中花园等形式，更好地净化和利用雨水。常规的城市排涝是快排模式，除了少量的蒸发和下渗外，80%的雨水直接排放，海绵城市排掉的可能就是40%，另外40%可以利用起来。

但这只是在一定雨量的情况下。雨量饱和后，海绵城市也发挥不了作用。想象一块海绵吸满水以后，你再往里面浇水，它还能吸得住吸不住？它全部要流走，发挥不了作用。

遇到大暴雨，城市管网的小管要往大管里面排，大管要往特大管里排，然后再往江河排，这样的一个过程会利用到海绵城市的排水管网，以及自然状况的河道、湖泊。对城市来说，要有更多的排水装置往外河外海快速排水，要用组合性的体系做好城市的防洪排涝。

3

农村更脆弱，洪涝管理要因地制宜

知识分子：城市化建设中如何预防洪灾？

滕五晓：每年，世界经济论坛都会评估全球风险。2021年的《全球风险报告》，极端天气事件（extreme weather）在发生可能性上*，在影响程度上排在第八位 [3]。这与民众感知到的一致，是客观事实。

互联网高度发展后，任何一个地方发生问题我们都能看到，大家的感受又会比事实更强烈一些。2007年7月18日，山东济南发生过特大暴雨，短时降雨一两百毫米，造成55.92万人受灾，40人死亡 [4]。2012年，北京也有一场60年一遇的暴雨，导致79人死亡 [5]。

城市扩建，必然伴随着对自然的改造。过去有河道，有自然的渗透，即使积水也不会形成灾害，但城市化后，空间越来越复杂，地铁等地下空间导致大量雨水聚集。城市型洪水不仅仅是积水，在一个区域内，由于水库开闸放水、溃堤等，一旦形成快速的水流，它的威力就比积水更为严重。城市有高密度的人口和设施，容易受到破坏。

城市化是人类社会为了发展对自然的不断改造利用，但同时也可能受到改造的反面影响。如何在城市改造中融合城市与自然，以获得可持续的发展，是城市建设中必须解决的问题。比如日本东京，除了一些组合措施外，专门建了一条埋得非常深的地下蓄水排水工程，可以在洪灾来之前将大量主河道的水先引到里面去，再排入外河。上海也在规划建设这样一条深隧。

城市建设与水争地，但我们不能把一些重要的功能性东西挤压掉。比如河流主干道除了航运，另一个作用就是排水。如果河底淤积，排水量小，就要通过河流改造解决。郑州这次也是个很大的教训，城市建设过程当中有盲目扩张或者不合理的地方，即使是小的排水管堵塞，水也排不掉。

高度城市化后，附加值越来越高，无疑要提升防护能力。我们把城市理解为一个生命体，婴幼儿时期的呼吸系统排泄系统很小，当你变成青年了，婴幼儿的呼吸系统排泄系统肯定满足不了（需求），必须同步改造，所以城市在发展过程当中，它的排水设施等各种防灾设施需要同步的建设，但是建设到什么程度肯定是有成本限制的，另外也看这个城市会有什么样的灾害，在这个基础上预防。

像河南这样有气象观测记录以来范围最广、强度最强的特大暴雨，当然是罕见的，但未来还会不会发生，那不知道。但是我们的城市建设还是要基于现有的标准来提升，然后发挥综合作用。基础设施防100年一遇，我要投入多少，经济上能否承受，对城市发展是否有必要，等等，都要综合考虑。

知识分子：在国内，相对于城市，农村的洪涝管理处于什么水平？

滕五晓：农村的脆弱与城市不同。我们有个说法叫城市高风险，农村无设防。城市有防汛墙等防汛设施，而村庄一般是自然状态，基础设施薄弱。第二个农村的经济也比较脆弱，人口素质、管理能力、应对能力相对都比较弱。

因此，改造农村和改造城市的思路也是不一样的。做风险普查时，要因地制宜，江河旁的村庄容易发生洪涝，山下的村庄容易遭遇泥石流，如何防护要有针对性。另外要提升管理和预警能力。我去过四川庐山发生过地震的村子，村委会建立了一些监测点，有喇叭等各种设施，如果地层位移超过一定程度，会自动报警，民众就知道去哪里疏散了。

农村面临的问题，第一是劳动力缺少。劳动力都外出务工了，水利工程等容易失修。另外，留守的都是儿童、老年人，民众的应对能力不强。这是必须要解决的问题。

城市化建设中，农村会逐渐消失，这是一个过程。但涉及的另一个问题是，从选址规划和建设标准角度，新的城镇建设如何远离风险。快速城市化带来的问题就是，乡镇政府由于财力不足或意识不够，建设标准低，形成小城市后，基础设施承载不了未来的需求。

城市建设要超前。在基础设施方面，要提前谋划、提高标准，不能光让农民上楼，但城市的排水设施、救援设备标准不高，不能等到城市形成规模后再来改造它。

参考文献：

[1]https://www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/202201/P020220121639049697767.pdf

[2]https://cn.weforum.org/press/2021/01/the-world-needs-to-wake-up-to-long-term-risks-d8cc9c12ec

[3]http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-02/14/content_5673424.htm

[4]http://zjrb.zjol.com.cn/html/2007-07/23/content_252784.htm

[5]http://news.163.com/special/7yuebeijingbaoyu/

制版

文丨师满江 中国科学院地理科学与资源研究所博士后、西南科技大学讲师

来源丨 瞭望智库

2020年6月以来，我国广西、四川、重庆、江西、湖北、广东等省份的一些地方出现洪涝灾害，大量房屋被淹积水，一些车辆被洪水冲走，部分道路、桥梁等基础设施被冲毁，大量农作物被淹造成减产绝收，因洪灾死亡失踪以及受灾人口不断增多。

每年6月以后，中国大部分城市都会经历不同程度的“看海”模式。中国城市为什么总是内涝？

涝，就是痛！

2012年7月21日，一场雨量罕见的的暴雨突袭北京。

受强降雨影响，首都机场当日共取消航班571架次，延误航班701架次，*峰时有近8万人滞留机场。

2012年7月21日，北京广渠门，消防官兵在深达4米的积水中搜救失踪人员。

34岁的丁志健驾驶一辆SUV行经北京东二环广渠门桥下时，车被淹没，积水迅速上涨到3米多。他怎么都打不开车门，情急之下，用头撞玻璃，直到头骨撞裂，也没有撞开。

当晚10点20分左右，救援人员将侧翻在水中的越野车拉出来，丁志健因肺部积水太多抢救无效死亡。

这一幕，成为暴雨积涝对于城市最深的刺痛。

截至同年8月5日，北京区域内共发现79具遇难者遗体，全市受灾人口达190万人，因灾造成经济损失近百亿元。

这并不是孤例。

2016年武汉暴雨，中心城区共有162处道路出现渍水。经全力抢排，主次干道渍水在24小时内消退了90%。南湖、汤逊湖周边地势较低，因湖泊水位满溢、顶托周边，出现较严重持续渍水，持续近一个月！

注：渍水是指土壤水量达到或接近饱和，但无自由水层累积时的土壤含水量。

2020年广州“5·22”特大暴雨，全市共443处积水，多地出现水淹，增城广汽本田生产基地被淹、广州地铁增城官湖地铁站、新沙地铁站严重浸水导致地铁13号线停运，这场特大暴雨共造成4人死亡。

中国堪称世界上洪水造成的年均经济损失最严重的国家。

根据中国1990-2015年的城市内涝统计数据来看，中国东部基本每个城市均发生过城市内涝，且基本都是大暴雨频繁光顾的地区。中国洪涝灾害总体上呈现出南重-北轻、中东部重-西部轻的空间分异格局，尤其在东部城市群地区灾情突出，且有愈演愈烈之势。

2000 年以来，平均每年发生 200 多起不同程度的城市内涝灾害。

2008-2010年，中国500多个城市中约有62%即300多个城市发生过城市暴雨内涝灾害，其中暴雨内涝灾害发生3次以上的城市有137个，57个城市的最长积水时间超过12小时。

根据联合国减灾署2015年数据，中国的年均河流洪水损失总额世界第一，超过第二名美国与第三名印度的总和。

天灾，躲不掉

降水确实变多了。

2020年中国南方的持续强降雨除造成人员伤亡和财产损失外，一些地方的文物古迹也因灾受损：

安徽黄山市始建于明代的镇海桥桥体出现垮塌，桥面部分基本被冲毁；

2020年7月8日，江西婺源县清华镇一座拥有800多年历史的廊桥——彩虹桥桥面被洪水淹没超1米。受洪水巨大冲击，彩虹桥东端引桥至二号桥墩之间的桥面（两廊一亭）被冲毁。

江西婺源被誉为“中国廊桥史上的绝版”彩虹桥也被洪水冲毁了桥面和桥廊，在此之前，它已伫立于此800多年；

2012 年3 月，联合国政府间气候变化专门委员会发表的题为《管理极端事件和灾害风险，提升气候变化适应能力》的报告指出，其中有确切证据表明，气候变化导致的包括热浪、强降雨等在内的极端天气在过去半个世纪中发生的频率、强度和影响范围等都出现了新的变化，在一些地区呈显著增加趋势。

从较长时期来看，即使有些地区总降水量变化不大，但降水时间分布不确定性增大，干旱、洪涝以及旱涝急转事件发生的可能性将显著增大。因此，总体来说，气候变暖将会导致有些地区发生更频繁、更强烈的暴雨、洪涝和干旱灾害。

尤其在2008 年以后，我国极端天气事件多发、重发，城市暴雨内涝发生频率高、强度大、范围广，城市暴雨内涝问题已经不再是区域性的特殊问题，逐渐演变为普遍性的全局问题。

中国气象局在2019年发布的《气候变化蓝皮书》中指出，从1961至2018年，中国各气象观测站点观测到的年累计暴雨日数（暴雨站日数）呈增加趋势，平均每十年增加3.8%。中国气象局国家气候中心主任宋连春研究员表示，气候变化背景下，“城市看海”的现象可能会随着气候变化的步伐不断增加。

比如，根据《自然》刊登的一项研究，到2050年，广州的面临城市洪涝风险损失可能达到GDP的1.32%，天津、深圳等沿海城市也可能蒙受较大损失。

再说城市与河流。

河流孕育了城市。河流与城市的产生、发展息息相关，河流为城市居民供应了用水资源，浇灌土地和为物资运输提供了便捷的通道。中国约有12.3亿人口居住在大江大河流域内，靠江河提供工农业、生活和交通用水。但长江、黄河、淮河、海河、珠江、辽河和松花江这七条大江在夏季暴雨下都相当容易泛滥。

而这七大流域中，半数人口和大部分财富都集中在贴近江河、易受洪灾的防洪保护区内。这意味着城市建设的土地大量侵占了水的空间，而为了侵占水的空间，就要进行河道的渠化和硬化，修筑堤坝，把河道变窄，把湖泊和湿地填掉，这样一来，土地的滞洪能力降低了，河流的自我弹性也丧失了。

我们是帮凶吗？

在城市内涝中，我们起到了什么样的作用？

城市化进程的加剧是一把双刃剑。地表环境的变化在一定程度上促进了城市内涝的形成。

2020年7月17日，受持续强降雨影响，湖北省恩施城区大面积被淹。

首先，城市“热岛效应”加剧了水汽对流运动，鳞次栉比的建筑物阻碍了空气流动，促成了理想的成雨条件，增加了城市雨量。

其次，城市空气中的颗粒物含量比郊区大，更容易成云致雨。因此，在相同气候背景下，城市的雨量不仅比郊区的多，而且暴雨出现的频次也高于郊区，从而产生了城市“雨岛效应”。

再次，城市化进程中，钢筋水泥构成的不透水地表也让雨水更难以通过地面渗透，而绿地、农田、花园等的减少，使城市的自我调节能力也随之降低，内涝的问题只能更多地通过人工排水系统解决。

而且，不同于其他国家开始尽可能使用渗水地面，中国城市的不透水地表面积仍以每年6.5％的速度增长。这个过程还附带着湖泊和湿地等水生生态系统的减少、城市中本来有的天然排水系统被破坏。

以浙江温岭市为例，2007年至2009年，全市各类建设项目“合法”占用河道面积达59.75万平方公里，年均近20万平方公里。1995年至2009年，新老城区及其结合部各类占用河道面积达88.85万平方公里，区域水域面积缩减了20.5%。

2002年，武汉市共有200多个湖泊，10年之后只剩下了160多个。其中，消失最快的是中心城区，新中国成立之初的127个湖泊现在仅余38个。

城市没了“弹性”，内涝就这样形成了。

除了城市化的进程影响，目前的城市建设“重地上而轻地下”之风盛行。

目前，城市各种建设的重要性总是优先于排水管网的设计。排水管网重修本身就是一个耗资巨大的工程，因为没有规划预留地，改造管道常常需要巨大的成本，自然就总被其他建设“排挤”。广州也是在1999年人均GDP突破3000美元大关之后，才开始加大河涌整治力度。

而在“十二五”期间，中国政府投入了4271亿元人民币用于城市污水处理和基础设施建设。“十三五”期间（2016-2020），中国计划再为下水道系统和污水处理设施投入5644亿元人民币。

巨大的投资是改造排水系统的其中一环，之后困难重重。

先说历史遗留问题。

中国污水工程的初期建设始于20世纪50年代，当时大多城市多采用苏联的设计理念，而苏联在排水系统建设方面更重视节约成本，导致大陆的雨水管渠设计流量整体偏小。改造这些排水系统，工程浩大。

中国大多数城市的下水道的排水量都是按照1年一遇的标准来设计。只有小部分地区达到5年一遇的标准。比如北京是每小时36毫米雨量，超过这一雨量，排水系统无法承担，路面就会出现积水，欧美、日本等国家规定的*限一般为5年或10年。

再说近些年来的下水道建设。

中国72%的污水管网都是在过去15年里安装的，下水道建设规范并不成熟。2013年，住建部下发了《城市排水(雨水)防涝综合规划编制大纲》，对排水规划有了明确要求。比如，规定直辖市、省会城市等36个大中城市的中心城区能有效应对不低于50年一遇的暴雨，地级城市中心城区能应对30年一遇的暴雨等。

住建部还表示，要用5年时间完成排水管网的雨污分流改造，用10年左右时间建成较为完善的城市排水防涝工程体系。

然而，规划政策和法规的执行不力，让计划形同虚设。据排水专家介绍，2013年国家制定的排水和防洪建设规划任务在很多城市都失败了，比如在武汉，现有的排水设施甚至没有达到预定标准的一半。

只能坐以待毙？

如何减缓城市内涝？

这是一个错综复杂的系统工程，涉及到规划部门、城建部门、市政排水部门、水务部门、环境保护部门、卫生健康部门等多个单位和机构。因此，结合工程措施、非工程措施和科技创新，多管齐下方能有效防治城市内涝。

一是工程措施。

城市一般有两套排水系统，一套是小排水系统，相当于雨水管道排水系统；另一套是大排水系统，主要是由城市内河、湖、水面、道路和调节构建物所组成的地表水系统，用以解决城市局部短时间内暴雨( 超过雨水管网设计排出能力，但没超过城市防洪体系*负载) 的排水问题。

对于城市内涝的防治，我国现阶段主要集中在对小排水系统的设计上，受技术和资金限制，多采用雨污合流制排水系统，而对于用来防洪排涝的地表水系统的设计则是一片空白。

目前，全国上下正在开展城市体检和旧城改造。今年，住建部明确，要结合前期防疫情、补短板、扩内需调研工作，组织开展城市自体检，增加符合本市自身特色的指标，有针对性地查找城市发展和城市规划建设管理存在的问题。因此，结合城市体检和旧城改造，开展城市排水防涝、防洪工程的改造和升级换代。

二是通过非工程减灾措施。

城市防洪的非工程措施有国土空间规划等方式。通过国土空间规划提升城市防洪能力，国际上已有多起先进案例。

2012 年10 月29 日，纽约遭受飓风“桑迪”的袭击，在灾后重建的多种策略中，实施绿色基础设施被安排为头等优先级，因为绿色基础设施可以有效吸收径流、减轻洪涝风险。更重要的是，绿色基础设施可以解决管网排水能力这一遗留问题，并且有助于缓解海平面上升与海水倒灌问题。

纽约绿色基础设施综合规划既可以解决海平面上升、水质、强降雨、内涝问题，又可以带来提升土地价值、土地保护、本地就业、空气质量等附加利益。在美国，越来越多的社区投资兴建绿色基础设施( 例如路边生物滞留、生态树坑、透水铺装、渗透塘等) ，保证面源污染不会对河道产生冲击。这些技术的本质是相同的，都是可以吸收径流，同时可以减轻内涝。

我们也可以借鉴荷兰的经验。荷兰是世界有名的“低洼之国”，也是一个多雨多水的国家，约有1/3 的土地位于海平面以下，65％的土地面临洪水威胁。“流动城市”(Flow land) 是荷兰国家空间规划局(National Spatial Planning Agency) 在1997 年提出的2030年城市愿景之一。

“流动城市”旨在倡导在城市区域要“更多城市地表水”“给予水更多的城市空间”。其引入两套相互关联的线性系统——交通系统和地表水系统作为引导区域层面规划的核心结构。它以交通和水系统的流线作为规划的切入点，开创了一个全新的空间发展思路，并将水系统及其绿地生态景观作为一个重要且能够独立运行的城市网络系统来规划设计。

三是利用智慧城市助力*防洪减灾。

科技创新成为现代城市治理的重要手段。智慧城市是城市发展的新兴模式，智慧城市以“绿色发展、环境治理、生态文明，进而实现可持续发展为目标，结合5G、大数据、云计算以及3S(RS、GPS、GIS)空间信息技术的支持高效完成海量监测数据的分析、预测、决策以及数据的可视化和动态实时发布，从而实现城市水务的“智慧”管理和“智慧”服务。

此外，作为智慧城市的操作系统，GIS 和BIM结合，很容易发现城市地下管网的薄弱点，从而模拟出改造方案。在做设计方案的时候，也可以通过气象部门提供的一些历史数据预测，用软件模拟相应地区的积水情况，在设计时采取相应改造措施。

在此领域，国产GIS软件平台MapGIS在常州、苏州、昆山、绍兴、余姚、乌鲁木齐等地排水公司都建设了排水信息系统。其中，常州市排水管理处排水管网信息系统获评住建部优质示范工程。

持久战，怎么打？

面对城市地下地上雨洪设施建设、极端天气和大范围并且普遍性的内涝，我们也要清醒地认识到，城市内涝不是短期内能解决的。

2019年4月11日，西安小寨9万立方米海绵城市建设施工现场。

在国家政策层面，为积极应对全球气候变化，国家发展改革委、住房城乡建设部会同有关部门共同制定了《城市适应气候变化行动方案》。到2020年建设30个适应气候变化试点城市，典型城市适应气候变化治理水平显著提高，绿色建筑推广比例达到50%。到2030年，城市应对内涝、干旱缺水、高温热浪、强风、冰冻灾害等问题的能力明显增强，城市适应气候变化能力全面提升。

在实践层面，2015 年10 月，国务院办公厅印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》。海绵城市就像一块海绵那样，能把雨水留住，让水循环利用起来，把初期雨水径流的污染削减掉，从而有效缓解城市内涝。

目前，由财政部、住建部、水利部三部门共同组成评审专家组评审的中国海绵城市试点城市共计30个，对这些试点城市，中央财政将给予专项资金补助，一定3年，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。

重点是要解决城市建设中的水环境、水生态和内涝问题。但是，目前效果还不能令人满意。

中科院院士、武汉大学水安全研究院院长夏军提出城市水循环要与城市给排水、治污和生态修复的城市绿色发展结合，要与城市联系的江河湖库的中等级别“海绵”以及城市互动的大江大河的“大海绵”功能相结合，采用系统思维、系统治理与城市经济社会可持续发展结合，增加城市应对全球变化和灾害影响的弹性，促进城市高质量的经济社会绿色发展。

参考文献：

1.刘勇, 张韶月, 柳林,等. 智慧城市视角下城市洪涝模拟研究综述[J]. 地理科学进展, 2015(04):494-504.

2.邓雅雯. \"流动城市\":荷兰城市地表水系统规划发展和设计模型解读[J]. 规划师, 2014, 000(0z4):64-68.

3.李芮, 潘兴瑶, 邸苏闯,等. 北京城区典型内涝积水原因诊断研究——以上清桥区域为例[J]. 自然资源学报, 2018, 33(11):82-94.

4.陈倩云, 余弘婧, 高学睿,等. 当前我国城市内涝问题归因分析与应对策略[J]. 华北水利水电学院学报, 2019, 040(001):55-63.

5.Lee Vincent, Bartholemew Richard, 赵志勇.纽约绿色基础设施规划方法及在中国城市规划应用[J]. 中国给水排水, 2016, 032(015):126-129.

6.周宏, 刘俊, 高成, 等. 我国城市内涝防治现状及问题分析[J].灾害学, 2018, 33(003):147-151.

7.夏军院士：应对洪灾亟须改进治水思路.中国科学报.[2020-07-15]http://www.h2o-china.com/news/311487.html.

8.孔锋：新时代国家治理背景下中国城市内涝灾害风险治理：形势与原因、经验与难题、展望与建议丨·澎湃号·政务2019-12-21.

栏目主编：张武 文字

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